嚴格落實耕地保護制度 堅決遏制耕地“非農(nóng)化”

近年來，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。新修訂的《土地管理法實施條例》落實了最嚴格的耕地保護制度，嚴控耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，明確耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食、油、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”,并按照“誰保護、誰受益”的原則，明確建立耕地保護補償制度，嚴守耕地保護紅線。

自今年9月1日起，新修訂的《土地管理法實施條例》(以下簡稱實施條例)正式施行。據(jù)悉，這是原實施條例自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是2019年新修訂的土地管理法的重要細化方案和操作指南。中共中央黨校(國家行政學(xué)院)教授劉銳表示，實施條例的出臺標志著我國耕地保護法律制度日趨完善。

明確耕地保護責(zé)任主體

自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，1998年的土地管理法及原實施條例均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。

對此，實施條例指出，國家實行占用耕地補償制度。在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)依法批準占用耕地，以及在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目經(jīng)依法批準占用耕地的，分別由縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設(shè)單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

“禁止任何單位和個人在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動。”實施條例強調(diào)，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護補償制度，具體辦法和耕地保護補償實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。

魏莉華表示，這是首次從行政法規(guī)層面明確耕地保護的責(zé)任主體，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責(zé)，其主要負責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)分解下達，落實到地塊。

“耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系14億多人的吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。”劉銳表示，實施條例既是細化完善土地管理法，也是貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴格保護耕地是貫穿于實施條例修訂的一條亮麗主線。修訂后的實施條例與土地管理法等法律一道，共同織密筑牢了耕地保護的法律網(wǎng)。

劉銳表示，實施條例進一步規(guī)定建設(shè)項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)對占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補劃可行性作出說明;進一步完善了占補平衡制度，明確了占補平衡責(zé)任。規(guī)定占補平衡的責(zé)任主體是縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設(shè)單位，占補平衡的基本要求是數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)。實施條例明確規(guī)定建立耕地保護補償制度，具體實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門制定。同時，實施條例還規(guī)定土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)占用耕地的補充，這有利于激勵土地整理。

完善土地征收制度

實施條例規(guī)定，建設(shè)項目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的要求，并嚴格執(zhí)行建設(shè)用地標準，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率。從事土地開發(fā)利用活動，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少土壤污染，并確保建設(shè)用地符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。

具體操作方面，國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃等應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定通過公開的交易平臺進行交易，并納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系。除依法可以采取協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

根據(jù)實施條例，建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準，期限一般不超過二年;建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過四年;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。

中國商報·法治周刊記者注意到，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用上，實施條例規(guī)定，在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，分批次報有批準權(quán)的人民政府批準。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點對建設(shè)項目安排、是否符合國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況作出說明。

建設(shè)項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國務(wù)院批準;不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

為保護好被征地農(nóng)民合法權(quán)益，實施條例對土地征收制度作了進一步充實和完善。

首先是細化征收程序。需要征收土地，縣級以上地方人民政府認為符合土地管理法第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、征收目的、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等內(nèi)容。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)采用有利于社會公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布。預(yù)公告時間不少于十個工作日。

其次是規(guī)范征收補償。規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實土地補償費等有關(guān)費用，保證足額到位、?？顚Ｓ?，有關(guān)費用未足額到位的，不得批準征收土地。明確省、自治區(qū)、直轄市制定土地補償費、安置補助費的分配辦法。

再次是強化風(fēng)險管控。明確將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為申請征收土地的重要依據(jù)，并對風(fēng)險防范措施和處置預(yù)案作出規(guī)定。

最后是保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為擬定的征收補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證。

禁止強制流轉(zhuǎn)宅基地

實施條例規(guī)定，農(nóng)村村民申請宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請;沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。宅基地申請依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后，報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護。”實施條例強調(diào)，禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

中央財經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅表示，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地不僅繼續(xù)承載農(nóng)民的居住保障功能，其財產(chǎn)功能也進一步凸顯。我國的宅基地分配制度以“一戶一宅”為基本特征，為符合條件的農(nóng)村村民分配宅基地，既是確保農(nóng)民戶有所居的重要途徑，也是實現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入之必需。

“實施條例規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。這一規(guī)定進一步明確了保障農(nóng)村村民宅基地需求的義務(wù)主體——縣級以上地方人民政府，以及保障方式——安排建設(shè)用地指標。”宋志紅表示，這為從規(guī)劃和供地源頭保障農(nóng)民合理的宅基地需求提供了明確的法律依據(jù)。

宋志紅表示，農(nóng)戶對其依法取得的宅基地及其地上房屋和附屬設(shè)施等享有宅基地使用權(quán)和房屋(包括附屬設(shè)施等)所有權(quán)，這些權(quán)利既是我國憲法所保障的公民基本權(quán)利中之公民財產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，也是受到民法典保護的不動產(chǎn)物權(quán)。實施條例針對近年來實踐中易發(fā)的四類侵害宅基地權(quán)益的典型行為規(guī)定了“四條禁令”。對于這“四條禁令”，近年來的中央文件反復(fù)重申。實施條例進一步將中央政策上升為立法規(guī)定，對于依法治理宅基地違法行為具有重要意義，也為人民法院依法審理相關(guān)案件提供了明確的法律依據(jù)，有利于端正各方關(guān)于宅基地合法權(quán)益的正確認識，切實維護農(nóng)民利益。

(記者李海洋)